EDILIZIA: LOTTIZZAZIONE ABUSIVA - REATI URBANISTICI

In via del tutto preliminare osservo che, nel nostro ordinamento giuridico, i reati urbanistici hanno natura di fatti contravvenzionali.

In linea generale, i predetti reati vengono sottoposti alla seguente disciplina:

Sono imputabili all’agente indifferentemente a titolo di dolo o di colpa ex art. 42, comma 4, codice penale;
Il tentativo non è configurabile;
Il concorso di persone viene regolato soltanto dall’art. 110 codice penale;
Non trovano applicazione tutte quelle circostanze che la legge attribuisce ai soli delitti (esempio: circostanze aggravanti previste nell’art. 61 nn. 3 e 7 ed 8 e la circostanza attenuante prevista dall’art. 62 n. 4 c.p.).
Inoltre, i reati urbanistici hanno natura permanente(1) in quanto l’attività criminosa si protrae per tutto il tempo in cui i lavori sono in corso.

Il bene giuridico tutelato dalle norme incriminatrici in materia di abusivismo edilizio non è dato solo dalla necessità di sottoporre l’attività edilizia al preventivo controllo della pubblica amministrazione, ma è rappresentato, anche e soprattutto, dall’interesse sostanziale alla tutela del territorio, il cui sviluppo deve compiersi in rispondenza alle previsioni urbanistiche.

Tutto ciò premesso e riportato osservo che i reati di lottizzazione abusiva(2) vengono, attualmente, disciplinati dal combinato disposto degli articoli 30 primo comma e 44 lett. c) prima parte del testo unico dell’edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380). Pertanto, l’art. 30 descrive le condotte sanzionate (il precetto), stabilendo una duplice definizione di lottizzazione abusiva, materiale e negoziale. Invece, l’art. 44 lett. c) reca l’indicazione delle relative sanzioni penali.

Ai sensi e per gli effetti dell’art. 30, primo comma, D.P.R. 6.6.2001, n. 380 “si ha lottizzazione abusiva(3) di terreni a scopo edificatorio:

quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabiliti dalle leggi statali o regionali senza la prescritta autorizzazione (cd. lottizzazione abusiva materiale);
nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio (cd. lottizzazione abusiva negoziale).
Inoltre, ai sensi e per gli effetti dell’art. 44 lett. c) prima parte “salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica l’arresto fino a due anni e l’ammenda da € 15.943 a € 51.645 nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio, come previsto dal primo comma dell’art. 30”.

In sintesi, ricorre la lottizzazione abusiva materiale allorquando sussiste una trasformazione fisica del territorio che è “vietata o non autorizzata”. Più in particolare, la predetta lottizzazione non autorizzata ricorre quando sussiste una trasformazione di terreni a scopo edificatorio attuata in assenza di un provvedimento amministrativo (cd. autorizzazione a lottizzare) che autorizzi la creazione di una nuova maglia di tessuto urbano in una zona non urbanizzata o parzialmente urbanizzata.

La lottizzazione abusiva è una forma di intervento sul territorio più incisiva, per ampiezza e vastità, della costruzione realizzata in difformità o in assenza del permesso di costruire, recando compromissione più grave della programmazione edificatoria.

Invece, ricorre la lottizzazione abusiva negoziale(4) (detta anche documentale o cartolare) allorquando si verifica un’attività giuridica univocamente finalizzata a predisporre la predetta trasformazione. Più in dettaglio la lottizzazione abusiva negoziale sussiste allorquando, pur non essendo ancora state materialmente attuate iniziative di tipo edificatorio, la trasformazione urbanistica dei terreni sia stata predisposta con:

il frazionamento dei terreni medesimi;
attraverso la vendita dei suoli;
il compimento di atti equivalenti al frazionamento ed alla vendita.
In sintesi, la condotta incriminata consiste nella semplice trasformazione giuridica del territorio ossia nel compimento di atti giuridici non ancora oggetto di esecuzione pratica.

Secondo la giurisprudenza risulta essere punibile anche la cd. lottizzazione abusiva mista (frazionamento di un terreno in lotti e successiva edificazione). Quest’ultima ricorre allorquando il soggetto attivo o i soggetti attivi pongono in essere entrambe le condotte (materiale e negoziale), all’interno di un intreccio di atti materiali e giuridici che sono, comunque, finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica.

Nell’elemento materiale del reato di lottizzazione abusiva confluiscono condotte convergenti verso un’operazione unitaria caratterizzata dal nesso causale che lega i singoli contributi dei partecipi diretti a condizionare la programmazione del territorio, riservata agli organi pubblici. (Cassazione penale, sezione III, 24 settembre 1999)

In estrema sintesi, osservo che si configura il reato di lottizzazione abusiva allorquando viene posta in essere un’attività finalizzata ed idonea a snaturare la programmazione dell’uso del territorio stesso quale delineata proprio dallo strumento urbanistico generale.

Il reato in oggetto è un reato comune, di danno, di mera condotta ed avente natura di pericolo.

Inoltre, nell’ipotesi della lottizzazione abusiva materiale sussiste l’evento naturalistico(5) mentre, invece, nell’ipotesi della lottizzazione abusiva negoziale sussiste l’evento in senso giuridico.

In materia edilizia, l’ignoranza sulla legge penale risulta oggi difficilmente invocabile dopo l’introduzione dello sportello unico per l’edilizia, di cui all’art. 5 del D.P.R. n. 380/2001.

Il reato di lottizzazione abusiva è una contravvenzione di natura dolosa per la cui sussistenza è necessario che l’evento sia previsto e voluto dal reo quale conseguenza della propria condotta cosciente e volontaria diretta a limitare e condizionare, con ostacoli di fatto o di diritto, la riserva pubblica di programmazione territoriale. In ultima analisi, osservo che esso è ravvisabile sia nel compimento di atti giuridici, come la suddivisione del terreno e l’alienazione di lotti fabbricabili, sia nella esplicazione di attività materiali, come la costruzione di edifici, ovvero la realizzazione di opere di urbanizzazione allorquando gli anzidetti atti ed attività risultino diretti ad utilizzare e pianificare il territorio a scopi edilizi, in mancanza di piano di lottizzazione convenzionale o di altro equipollente strumento attuativo del piano regolatore generale. Più in dettaglio, affinché si abbia lottizzazione abusiva di un terreno non occorre che le opere di trasformazione urbanistica ed edilizia siano completate, essendo sufficiente il loro inizio in violazione degli strumenti urbanistici o in assenza della prescritta autorizzazione. Pertanto, anche la realizzazione di una strada, sia pure in terra battuta, costituisce opera di trasformazione urbanistica, idonea ad integrare la fattispecie della lottizzazione in senso materiale.

Infine, restano ancora da analizzare, per completezza espositiva, gli aspetti procedurali per il reato in oggetto che non è oblazionabile. Si tratta di un reato di competenza del Tribunale in composizione monocratica che è procedibile d’ufficio dove l’azione penale viene esercitata con il decreto di citazione a giudizio (artt. 550 e ss. c.p.p.); le misure pre-cautelari del fermo e dell’arresto non sono consentite mentre, invece, è ammissibile la misura cautelare reale del sequestro (preventivo, probatorio).

ESEMPIO DI CAPO DI IMPUTAZIONE RELATIVO AL REATO IN OGGETTO

Del reato previsto e punito dagli artt. 30 e 44 lett. c) del D.P.R. n. 380/2001, per avere i Sigg. ri Mevio e Sempronio – in concorso tra loro (art. 110 c.p.), quali acquirenti dai venditori XX e YY – lottizzato abusivamente a scopo edilizio due appezzamenti di terreno di mq ……. ognuno, stabilendo la trasformazione urbanistica ed edilizia dei suoli mediante la vendita dei terreni per quote indivise che, per il numero, l’ubicazione, la previsione di una strada di collegamento tra le particelle vendute, denunziava in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio, parzialmente realizzata mediante la recinzione dei terreni in relazione alle quote vendute e la costruzione di unità immobiliari, in palese violazione delle prescrizioni dello strumento urbanistico del Comune di……..

Fatti avvenuti in…

Data e Luogo

D.P.R. 06 giugno 2001 n.380

Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A) (Suppl. ord. alla Gazzetta Ufficiale - n. 245 del 20 ottobre 2001), errata corrige in Gazzetta Ufficiale Serie gen. - n. 262 del 10 novembre 2001 ed avvisi di rettifica in Gazzetta Ufficiale Serie gen. - n. 264 del 13 novembre 2001 e in Gazzetta Ufficiale Serie gen. - n. 47 del 25 febbraio 2002 (E1).

30 L. (Lottizzazione abusiva). (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 18; decreto legge 23 aprile 1985, n. 146, articoli 1, comma 3 bis, e 7 bis; decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, articoli 107 e 109). 1. Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

2. Gli atti tra vivi, sia in forma pubblica sia in forma privata, aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni sono nulli e non possono essere stipulati né trascritti nei pubblici registri immobiliari ove agli atti stessi non sia allegato il certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l'area interessata. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano quando i terreni costituiscano pertinenze di edifici censiti nel nuovo catasto edilizio urbano, purché la superficie complessiva dell'area di pertinenza medesima sia inferiore a 5.000 metri quadrati.

3. Il certificato di destinazione urbanistica deve essere rilasciato dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale entro il termine perentorio di trenta giorni dalla presentazione della relativa domanda. Esso conserva validità per un anno dalla data di rilascio se, per dichiarazione dell'alienante o di uno dei condividenti, non siano intervenute modificazioni degli strumenti urbanistici.

4. In caso di mancato rilascio del suddetto certificato nel termine previsto, esso può essere sostituito da una dichiarazione dell'alienante o di uno dei condividenti attestante l'avvenuta presentazione della domanda, nonché la destinazione urbanistica dei terreni secondo gli strumenti urbanistici vigenti o adottati, ovvero l'inesistenza di questi ovvero la prescrizione, da parte dello strumento urbanistico generale approvato, di strumenti attuativi.

4 bis. Gli atti di cui al comma 2, ai quali non siano stati allegati certificati di destinazione urbanistica, o che non contengano la dichiarazione di cui al comma 3, possono essere confermati o integrati anche da una sola delle parti o dai suoi aventi causa, mediante atto pubblico o autenticato, al quale sia allegato un certificato contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree interessate al giorno in cui è stato stipulato l'atto da confermare o contenente la dichiarazione omessa (1) (2).

5. I frazionamenti catastali dei terreni non possono essere approvati dall'agenzia del territorio se non è allegata copia del tipo dal quale risulti, per attestazione degli uffici comunali, che il tipo medesimo è stato depositato presso il comune.

[6. I pubblici ufficiali che ricevono o autenticano atti aventi per oggetto il trasferimento, anche senza frazionamento catastale, di appezzamenti di terreno di superficie inferiore a diecimila metri quadrati devono trasmettere, entro trenta giorni dalla data di registrazione, copia dell'atto da loro ricevuto o autenticato al dirigente o responsabile del competente ufficio del comune ove è sito l'immobile] (3).

7. Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 29, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l'immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari.

8. Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all'articolo 31, comma 8.

9. Gli atti aventi per oggetto lotti di terreno, per i quali sia stato emesso il provvedimento previsto dal comma 7, sono nulli e non possono essere stipulati, né in forma pubblica né in forma privata, dopo la trascrizione di cui allo stesso comma e prima della sua eventuale cancellazione o della sopravvenuta inefficacia del provvedimento del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale.

10. Le disposizioni di cui sopra si applicano agli atti stipulati ed ai frazionamenti presentati ai competenti uffici del catasto dopo il 17 marzo 1985, e non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti, nonché agli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù.

(1) Questo comma è stato inserito dall'art. 12, comma 4, della L. 28 novembre 2005, n. 246.

(2) Si veda altresì l'art. 12, commi 5 e 6, della L. 28 novembre 2005, n. 246, di cui si riporta il testo:

«5. Possono essere confermati, ai sensi delle disposizioni introdotte dal comma 4, anche gli atti redatti prima della data di entrata in vigore della presente legge, purché la nullità non sia stata accertata con sentenza divenuta definitiva prima di tale data.

«6. Per gli atti formati all'estero, le disposizioni di cui agli articoli 30 e 46 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni, si applicano all'atto del deposito presso il notaio e le conseguenti menzioni possono essere inserite nel relativo verbale».

(3) Questo comma è stato abrogato dall'art. 1, comma 1, del D.P.R. 9 novembre 2005, n. 304.

(E1) Ai sensi dell'art. 5 bis, comma 2, del D.L. 27 maggio 2005, n. 86, convertito, con modificazioni, nella L. 26 luglio 2005, n. 148, le disposizioni del capo quinto della parte seconda del presente T.U. hanno effetto a decorrere dal 1° luglio 2006.

D.P.R. 06 giugno 2001 n.380

Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A) (Suppl. ord. alla Gazzetta Ufficiale - n. 245 del 20 ottobre 2001), errata corrige in Gazzetta Ufficiale Serie gen. - n. 262 del 10 novembre 2001 ed avvisi di rettifica in Gazzetta Ufficiale Serie gen. - n. 264 del 13 novembre 2001 e in Gazzetta Ufficiale Serie gen. - n. 47 del 25 febbraio 2002 (E1).

44 L. (1) (Sanzioni penali). (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, articoli 19 e 20; decreto legge 23 aprile 1985, n. 146, art. 3, convertito, con modificazioni, in legge 21 giugno 1985, n. 298). 1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:

a) l'ammenda fino a euro 10.329 per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;

b) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da euro 5.164 a euro 51.645 nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione;

c) l'arresto fino a due anni e l'ammenda da euro 15.493 a euro 51.645 nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell'articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

2. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.

2 bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante denuncia di inizio attività ai sensi dell'articolo 22, comma 3, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa (2).

(1) Ai sensi dell'art. 32, comma 47, del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, conv., con modif., nella L. 24 novembre 2003, n. 326, le sanzioni pecuniarie previste da questo articolo sono incrementate del cento per cento. Pertanto, le sanzioni contenute in questo articolo sono da considerarsi così incrementate:

lett. a): da euro 10.329 a euro 20.658;

lett. b): da euro 5.164 a euro 10.328; da euro 51.645 a euro 103.290;

lett. c): da euro 15.493 a euro 30.986; da euro 51.645 a euro 103.290;

(2) Questo comma è stato aggiunto dall'art. 1, comma 1, lett. r), del D.L.vo 27 dicembre 2002, n. 301.

(E1) Ai sensi dell'art. 5 bis, comma 2, del D.L. 27 maggio 2005, n. 86, convertito, con modificazioni, nella L. 26 luglio 2005, n. 148, le disposizioni del capo quinto della parte seconda del presente T.U. hanno effetto a decorrere dal 1° luglio 2006.





(1) Il reato di lottizzazione abusiva ha natura permanente, e la permanenza dura sino a quando sussiste una attività edificatoria, atteso che successivamente al frazionamento iniziale anche la condotta successiva, ovvero l’esecuzione di opere di urbanizzazione o la realizzazione di singole costruzioni, protrae l’evento criminoso, attraverso la lesione del monopolio pubblico della programmazione urbanistica. Cassazione penale, sezione III, 26 aprile 2007, n. 19732

(2) In tema di lottizzazione abusiva, la consapevolezza, in capo all’agente, dell’abusività della lottizzazione di terreni si trae dal fatto di dover allegare, per legge, all’atto del trasferimento, il certificato di destinazione urbanistica che contiene tutte le prescrizioni urbanistiche riguardanti l’area interessata. Cassazione penale, sezione III, 28 settembre 2008, n. 36304

(3) In tema di reati edilizi ed urbanistici, l’immutazione di un terreno che conferisca un diverso assetto ad una porzione del territorio comunale integra il reato di lottizzazione abusiva e non quello d’esecuzione di lavori in assenso di permesso di costruire. (Fattispecie nella quale è stata qualificata come lottizzazione abusiva la realizzazione di alcuni cordoli in cemento, eseguita a fini di recinzione del terreno di pertinenza di ciascun fabbricato, costituito da roulottes prefabbricate, accompagnata dall’installazione di fosse imhoff ed apposizione di cancelli carrabili per l’ingresso al terreno). Cassazione penale, sezione III, 26 gennaio 2009, n. 3481

(4) In tema di reati edilizi, ai fini della configurabilità del reato di lottizzazione abusiva negoziale o cartolare, l’elencazione degli elementi indiziari di cui all’art. 30, comma primo, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 non è tassativa nè tali elementi devono sussistere contemporaneamente, in quanto è sufficiente per l’integrazione del reato anche la presenza di uno solo di essi, purchè risulti inequivocabilmente la destinazione a scopo edificatorio del terreno. Cassazione penale, sezione III, sentenza 8 luglio 2008, n. 27739

(5) L’evento in senso naturalistico: cioè un reato incentrato sulla verificazione di un risultato esteriore causalmente riconducibile all’azione dell’uomo. Evento naturalistico è la modificazione del mondo esterno per effetto della condotta, rilevante per il diritto. Evento in senso giuridico è invece la lesione o la messa in pericolo dell'interesse protetto.